蕉城区推进用海改革的实践探索

一、改革背景

三都澳是世界级天然良港,习近平总书记在宁德工作期间,开发三都澳就是宁德的“三大梦想”之一。然而,上世纪80年代以来,三都澳海上养殖“无证、无序、无度”的状况日趋严重,私占海域资源、挤占航道锚地、妨碍海上交通安全等现象时有发生,滋生了海洋生态恶化、渔业效益低下、安全隐患增多等一系列问题。为了守护好三都澳这一宝贵财富,蕉城区以重整山河的决心推进用海改革,通过秩序重建、利益重构、格局重塑,努力走出一条科学用海、规范养殖、多方共赢的改革之路。目前,用海改革成效已得到省、市两级的充分肯定,相关经验做法被中国环境报、福建日报等主流媒体刊发。

二、主要做法和成效

(一)推动“九龙治水”向“聚指成拳”转变,解决好海怎么管的问题。改革前,三都澳海域由职能部门和沿海乡镇进行条块管理,存在权责不清、力量分散、治理低效的弊端。通过改革,建立了一套职责明、机制活、合力强的海域管理体系,海域治理能力得到有效提升。主要从三个方面破题:一是打通管理职能壁垒。针对海域管理机构“各办自家事、各管门前海”的问题,区委、区政府专门成立海域整治领导小组,建立海域网格化管理平台,实行联席会议、定期调度、一事一议等制度,推动职能部门和沿海乡镇统一步调、协同作战,既实现了专职有专责,又做到了分工不分家。二是打破干部使用边界。海域治理是一项系统工程,特别是海上养殖综合整治任务重、难度大、战线长,靠职能部门和沿海乡镇干部打阵地战的传统做法难以取胜。我们突破干部配置、调度等方面的常规,建立山区支持沿海、机关支持乡镇的“一盘棋”协作机制,采取安排机关干部与沿海镇村干部组建宣传动员专班、抽调非属地乡镇(街道)干部成建制包干渔排退养、集结千名干部开展海上龙须菜清理统一行动等方式,把方方面面的力量都调动了起来。三是打开市场运作通道。如何运用市场化手段对海域进行治理,是过去难以解决的一大问题。我们另辟蹊径,在全市率先成立国有的区海投公司,负责海域海岛岸线的收储、投资、开发,使政府对海域的职能由行政范畴拓展到了市场领域。同时,以发包PPP项目的形式,引进社会资本参与海域治理,变财政包办为政府与社会合资。

(二)推动“非法占海”向“规范用海”转变,解决好利谁来得的问题。改革前,海域权属不清、权力主体缺位等关键问题一直困扰着蕉城,“谁先占谁先得、谁势力大谁占得多”成为民间用海“潜规则”。为打破旧有用海格局,我们积极推进“四权”(海域所有权、海域使用权、养殖权、承包权)“两证”(海域使用权证、养殖证)改革,实现了政府、区海投公司、村集体、养殖户利益的四方共赢:一是政府落实了海域国有属性。政府通过海上养殖综合整治,收回被私占海域的所有权,再以招拍挂的方式,对海域的使用权进行出让,兑现了国家对海域的支配权利。海还是那片海,但已不再是群众的“门前海”“祖宗海”,由争抢海域引发的矛盾纠纷明显减少。二是区海投公司获得了稳定盈利途径。区海投公司通过竞拍获得海域使用权后,采取与村集体或养殖企业签订养殖承包合同、自建养殖设施向社会招租等方式获取租金收益,保证了公司的发展壮大。三是村集体拓宽了村财增收渠道。村集体与区海投公司签订养殖承包合同后,向政府申请养殖证、取得养殖权,再把养殖权分包给养殖户,从中获得的分包租金作为村财收入,让集体从用海改革中得到了实惠。四是养殖户降低了海域使用成本。养殖户从村集体获得的承包权,是通过合法正当渠道取得,不用再走用海“拼拳头”、承包“靠门路”的老路子,并且承包金低于原先向占海大户承包的成本,扭转了少数人抢占海域、非法获利的局面,维护了社会的公平正义。

(三)推动“竭泽而渔”向“渔旅融合”转变,解决好鱼如何养的问题。改革前,蕉城三都澳海域共有养殖网箱约23.8万口,贝藻类养殖面积约5万亩,超过三分之二为非法养殖。高密度、粗放化的养殖,不仅带来海面脏乱、水质污浊等生态环境问题,而且造成渔业病害频发、水产品质量下降。为了三都澳的碧海清波和养殖业的可持续发展,我们打出了一套推动渔业转型升级的改革“组合拳”:一是以科学规划优布局。根据三都澳海域的环境容量,编制了《蕉城区海水养殖水域滩涂规划》,划定禁养区、限养区和养殖区,科学配比贝藻类和渔排养殖比例。与改革前相比,养殖面积明显缩减,养殖规模大幅缩小,养殖布局更为优化。二是以改造升级提品质。传统的木质渔排设施简陋、安全性能差,

养殖户的垃圾和污水未经处理直排入海;用于藻类养殖的泡沫浮球和饮料瓶损坏后,就变成了海漂垃圾。我们用环保塑胶制成的深水抗浪网箱、新型小网箱和空心浮球对养殖设施进行改造升级,不但材质环保、外形美观、配套完善,而且具有强度高、耐腐蚀、可回收的特点,全国首个港湾塑胶养殖设施建设工程技术规范即产生于蕉城。通过改造升级,堵住了海域污染的源头,海水水质明显改善,大面积海漂垃圾基本绝迹,多年未见的中华白海豚再度在三都澳遨游。同时,养殖效益也明显提升,以大黄鱼为例,由于水质得到净化、养殖密度降低,原本困扰养殖户的白点病得到有效遏制,鱼的成活率大为提高,价格也从每斤12元左右涨到了每斤20元以上。三是以海上田园塑形象。我们以改革为契机,像建设旅游景区一样,精心打造白基湾海域新型塑胶渔排养殖示范点、三都岛万亩贝藻类养殖示范片区和秋竹前沿海上田园综合体项目,推动渔业和旅游业融合发展,不断做大做强产业链。昔日的“海上棚户区”,变成了如今的“海上田园观光带”。

三、主要启示

(一)坚持以上率下,才能吹响“冲锋号”。用海改革涉及多方利益、矛盾错综复杂,蕉城能够打开局面,根本在于省、市自上而下的强力推动,从政策、资金等方面给予了大量支持,为打赢这场攻坚战创造了良好条件。

(二)坚持改革创新,才能不被“卡脖子”。权属问题是制约用海改革的瓶颈,蕉城创新思路、大胆实践,成立区海投公司,推进“四权”“两证”改革,既厘清了海域权属权证关系,又探索出了资源变资产、资产变资金的新路子。

(三)坚持攻坚克难,才能啃下“硬骨头”。改革之路无坦途,面对改革过程中的各种困难和问题,蕉城党员干部以强烈的责任心和使命感,迎难而上打硬仗,勠力同心清障碍,确保了改革的顺利推进。

(四)坚持民生优先,才能打开“突破口”。在改革过程中,蕉城始终坚持以人民为中心的发展思想,注重实现好、维护好、发展好群众的利益,改革才能赢得理解和支持,改革措施才能落地见效。